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上海教改启示录

时间:2016-07-01 10:18

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彼时,尚未扩容的自贸区物理空间并不大,总共28.78平方公里。有记者问:这么重要的上海自贸区,28平方公里够不够?“关键是在28平方公里内有制度上的突破,这样才有推广的意义。”时任上海常务副市长屠光绍答道。
 
  2014年11月,上海全面启动教育综合改革。
 
  “一市两校”教育综合改革中的上海市,历来是教育强市,北京大学、清华大学更是高校的“第一梯队”,中国地区间的差异颇大,这些第一梯队的改革能否蕴育中国未来教育改革的路径?
 
  上海主管教育的副市长翁铁慧坦言:“中央给我们出了一个很大的题目——怎么当好全国教育改革的探路者、示范者、引领者?”
 
  试验田里的果子要成熟,一年两年的时间也许根本不够,上海启动教育综合改革不到两年,可是,我们想知道这块试验田里种子、土壤、光线、温度、水分、种田人等都发生了哪些变化,以及其中孕育的无限可能。
 
  政府要做减法,又要做加法
 
  2013年8月,黄浦区大沽路100号,市政大厦一间大会议室。
 
  一屋子大约三四十人,这是上海教育管理队伍最为中坚的力量:分管市领导、市教委领导班子和全体处长等。一场务虚会在此举行,专题研讨一个问题:政府转变职能、提升治理教育能力的切入点和突破口应该在哪里?
 
  务虚会凝聚形成了重大共识:要从管项目、评专项中走出,要把更大精力投入谋划制度、聚焦大事。于是,首先决定的是,从2014年起,要从经费投入率先“自我革命”,把高校专项经费和经常性经费的比例翻个个儿,大幅下放经常性经费到高校。
 
  在上海密集采访的一周里,记者之所以对这个场景印象最深,是因为它触发了人们一个深刻的思考:在这场撼动多方利益的教育综合改革中,政府该扮演怎样的角色?
 
  教育管理体制的改革,不是始自今日。1985年5月,《中共中央关于教育体制改革的决定》颁布,推动了教育体制改革,明晰了中央和地方的权责,但并没有彻底改变行政独大的局面。学校办学听命于政府,各级教育督导机构绝大多数隶属于教育行政部门,政府既是管理主体,又是办学主体,还是评价主体,相当于既当裁判员,又当运动员,还是解说员。这种现状带来的后果是自说自话,缺乏公信力,缺乏监督,教育发展因而缺乏动力和活力。
 
  “触动利益往往比触及灵魂还难。”管办评分离,管理的改革和创新是上游,是基础性的,政府首先需要放权。壮士断腕,并不容易,但没有这一步,后面犹如空中楼阁。
 
  改革面临的最大困难不是改别人,而是改自己,卸下利益的包袱才能轻装前进。有人说,教育发展多改革少,简政放权喊得多做得少,根本原因是政府在切割自身利益方面,难以下决心、出狠手,多放事权,少放人财物权;多放虚权,少放实权。事权不匹配,权责不统一,学校和社会也不愿接。
 
  这也许正是那次深入研究讨论的深意所在。
 
  “上海市政府能把三件事做好了,教育就一定能管好。”翁铁慧说。哪三件?规划、资源分配、评价。
 
  这一过程中,政府既是改革者也是改革对象。推进政府部门由管理向治理转变,并不意味着政府责任的减轻,而是政府角色向现代政府、法治政府、服务政府的转变。
 
  盘点上海教育综合改革的多项重大举措,都渗透了管办评分离的核心要义,50多项改革任务中,很多篇幅是谈政府治理教育能力的提升。管办评分离,政府放权是最重要的一步。没有这一步,其他的无从谈起。
 
  上海市政府抓的这三件事,既要做减法,又要做加法。减法是不归政府管的政府不再插手,让学校和社会各归其位,充分释放活力。那加法是什么?政府管教育不能走老路,要有创新,要改变直接管理学校的单一方式,综合运用立法、拨款、规划、标准、规则、信息服务、政策指导和必要的行政措施。
 
  三件事中,首先是“规划”,政府如船头翘望者给办学者指引方向,上海用了半届政府的时间来做规划,并认为“值得”,这是根本。其次是“资源配置”,学校与政府规划步伐一致的可以谋求到更多资源和支持,这是引领,高校经费投入改革、高峰高原学科建设最鲜明地体现了这一点,学校要想从政府那里获得更多支持,要看你的重点学科是不是跟政府的规划一致。最后是“评价”,规划落实得怎么样,资源配置是否具有科学性,效率到底怎么样,教育的效果怎么样,需要水平测试、投入效益的评价,政府要通过培育第三方机构和考试改革等导向性手段,形成系统立体的第三方评价。上海已经在政府购买服务方面做出多种尝试,目前已经培育专业教育评估机构24家。
 
  政府能不能放权,让原本属于学校和社会的权力,回归主体,尤其当教育改革走向综合改革后,这一点成为破题之要义,关乎当政者的决心、勇气、谋略,这是上海教育综合改革给其他地方的最大启示。而提升新型政府治理教育的能力,是这个问题的另一面,改革者当先改自己。
 
  破解改革的“阿喀琉斯之踵”
 
  无论教育改革,还是其他领域的改革,但凡改革,都有个“阿喀琉斯之踵”:改革动力层层递减。上面起了大风大浪,一级级下去,最后变成水纹了,改革缩了水、打了折。
 
  上海是如何破解这一难题的?
 
  “每个教师的课堂最重要,如果改革的思想不深入到教育最基层的细胞,改革就难有实效。”翁铁慧几乎是一字一顿说出了这几句话,上海的执政者很清醒地认识到这一点。
 
  上海一所名校校长开玩笑地跟记者说,中小学课改没有失败的,因为有的根本没有真正改变过,无所谓失败。他坦承课改之难,老师要改,谈何容易?“关了教室的门,怎么教,老师决定,他就是老大啊。”
 
  那么,怎么让改革的思想一级级渗透,直至最基层的细胞?
 
  从市级层面来说,坚强有力的教育统筹机制,确保教育综合改革不是教育部门在唱独角戏。上海成立教育综合改革领导小组,市委副书记和分管副市长担任组长,32个部门是成员,跟教育相关的部门都在其中。平台会根据议题的需要,召集相关部门。一年开几次全体会议,市委领导主抓,教育的综合性难题都能放在这个平台会上解决。
 
  这些举措并不鲜见,但是记者观察到一个细节,让人对这个看似普遍的平台会有个耳目一新的认识:这个平台会的会议纪要,等同于市政府发的文件,相关部门都要执行,这就是依据。
 
  对规划之看重,是这次上海采访中感受颇为深刻的一点。教育改革发展规划各地都在做,做得功夫怎么样,千差万别,有的只是展望,落不到实处。上海的三大规划,譬如职教规划,细致到每个专业应该怎么发展。功夫在诗外,怪不得上海市教委职教处处长劳晓芸说,“我们追求精准定位”。
 
  改革要落实到中间层面——基层政府,并非易事。上海某区的教育局局长跟记者回忆,当时在迎接区级教育综合改革方案答辩时,大家理解是跟着市里的方案走,市里怎么说,区里就怎么说。让他意外的是,里面坐了黑压压的一群专家,提出的问题非常尖锐:“你的区域定位不明朗”“根据区县的特点,你们的短板在哪里”……
 
  上面说啥,底下就做啥,亦步亦趋,看似是在追随,实则丧失了改革的要义——要根据本地实际进行发力,所谓基层首创精神是也。从做规划开始,就逼着基层找到属于自己的发力点。改革动力的确在传递,上海因而涌现出了大量的基层首创实例,浦东新区率先推行学校法律顾问制度全覆盖、长宁区构建和实施区域小学“家校共育计划”、徐汇区的学区化集团化办学试点、杨浦区的教师分层分类培养发展。


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